Rola MPZP i decyzji o warunkach zabudowy (WZ) w procesie lokalizacji i budowy instalacji OZE w Polsce #4
Instalacje odnawialnych źródeł energii (OZE) muszą być budowane zgodnie z wymogami określonymi dla terenu, na którym są lokalizowane. Kluczowym dokumentem jest tutaj miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP). MPZP stanowi podstawę do wydania najważniejszych decyzji administracyjnych, takich jak decyzja środowiskowa czy pozwolenie na budowę. W sytuacji, gdy nieruchomość nie jest objęta MPZP, inwestor może w dalszym ciągu, choć w ograniczonym zakresie, wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Gminy planujące budowę instalacji OZE powinny dążyć do kompleksowej oceny warunków i możliwości realizacji takich inwestycji w ramach MPZP. Elastyczność w planowaniu infrastruktury technicznej, w tym dróg dojazdowych, pozostaje kluczowa, aby uniknąć konieczności kosztownych zmian w obowiązującym MPZP. Prawidłowo prowadzona polityka przestrzenna powinna zapewnić zrównoważony rozwój i efektywne wykorzystanie odnawialnych źródeł energii na terenie gminy.
MIEJSCOWY PLAN ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO
Instalację OZE należy budować w zgodności z warunkami zabudowy ustanowionymi dla terenu, na którym jest lokalizowana, a które określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP). MPZP stanowi podstawę wydania kluczowych dla budowy instalacji OZE decyzji administracyjnych, w tym decyzji środowiskowej i decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku natomiast, gdy nieruchomość nie jest objęta MPZP, inwestor powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
MPZP jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni na poziomie gminy. Ustala się w nim m.in. przeznaczenie, sposoby zagospodarowania oraz warunki zabudowy konkretnego obszaru, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. MPZP uchwalany jest przez radę gminy dla terenu znajdującego się w granicach administracyjnych gminy. Warto zwrócić uwagę, że wskazane w MPZP granice terenu nie muszą pokrywać się z granicami działek ewidencyjnych. MPZP może zostać uchwalony nawet dla części działki ewidencyjnej, na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję budowlaną w OZE (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1283/10).
W toku procedury planistycznej należy zagwarantować udział społeczeństwa, czego przejawem powinno być ogłoszenie przez organ gminy o przystąpieniu do sporządzania MPZP oraz umożliwienie lokalnej społeczności zapoznanie się z projektem MPZP i składania do niego uwag. Niedochowanie powyższych obowiązków skutkować będzie nieważnością MPZP.
Prawidłowe planowanie budowy instalacji OZE na obszarze gminy może również wiązać się z koniecznością zmiany w MPZP przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o ile wybrana przez inwestora lokalizacja inwestycji obejmuje takie grunty. Zmiana ta wymagać będzie uprzedniego uzyskania przez organ gminy zgody i opinii właściwych organów. Zmiany przeznaczenia wymagać będą co do zasady grunty rolne w klasie bonitacyjnej I-III, a także grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa i pozostałe grunty leśne. Procedurę uzyskania zgody właściwego ministra lub marszałka województwa oraz uzyskania opinii właściwych organów określa ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 909 ze zm.). Ustawa ta również określa przypadki, w których uzyskanie powyższej zgody nie jest wymagane.
W Studium i MPZP należy ponadto uwzględniać stan krajobrazu oraz wyniki i rekomendacje audytu krajobrazowego uchwalanego przez sejmiki wojewódzkie na podstawie tzw. ustawy krajobrazowej, tj. ustawy z dnia 24 kwietnia 2015r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015r., poz. 774, poz. 1688). Kwestie audytu krajobrazowego reguluje art. 38a i art. 38b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Audyty krajobrazowe mają stanowić główne narzędzie realizacji powszechnej identyfikacji i waloryzacji krajobrazów, a ich sporządzanie ma następować nie rzadziej niż raz na 20 lat.
Gmina, która planuje budowę instalacji OZE na swoim terenie, powinna zadbać o to, by w ramach MPZP dokonać kompleksowej oceny uwarunkowań budowy instalacji OZE. Uwarunkowania te powinny być na tyle elastyczne, aby zapewniały możliwość budowy całej infrastruktury technicznej w ramach instalacji OZE wraz z drogami dojazdowymi. Prawidłowo prowadzona polityka przestrzenna wyeliminuje konieczność późniejszych kosztownych zmian w obowiązującym MPZP.
STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY
Przyjęcie nowego lub zmiana obowiązującego MPZP wymaga uprzedniego istnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Studium). Studium jest dokumentem wewnętrznym wyrażającym politykę przestrzenną gminy i – w przeciwieństwie do MPZP – nie stanowi wiążącego aktu prawa miejscowego. Uchwalając MPZP rada gminy ma obowiązek zapewnić, aby jego zapisy były zbieżne z postanowieniami uchwalonego wcześniej Studium.
Przy opracowywaniu Studium należy wziąć pod uwagę zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ustalenia strategii rozwoju gminy. Dodatkowo, na ustalenia Studium mają wpływ zapisy aktów prawnych wprowadzających tzw. obszary specjalne, jak chociażby parki narodowe czy obszary chronionego krajobrazu.
Zapisy Studium, w przeciwieństwie do postanowień MPZP, nie mają bezpośredniego wpływu na kształtowanie sytuacji prawnej inwestora. Ich adresatem pozostaje organ gminy zmierzający do uchwalenia MPZP, a nie inwestor. Dlatego Studium nie może stanowić podstawy do wydania lub odmowy wydania inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy na danym obszarze nie obowiązuje MPZP.
Warto odnotować, że ostatnia nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje zastąpienie Studium planem ogólnym gminy. Plan ogólny będzie posiadał rangę aktu prawa miejscowego oraz będzie wiązał gminy zarówno przy uchwalaniu planów miejscowych, jak i wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz wyznaczał obszary, na których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowają moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.
DECYZJA O WARUNKACH ZABUDOWY
W przypadku braku MPZP sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej w OZE dotychczas ustalany był w głównej mierze w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ). Zmiany obowiązujących przepisów doprowadziły do wprowadzenia zakazu lokalizacji instalacji OZE na podstawie decyzji WZ. Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo budowlane wprowadziła bowiem obowiązek lokalizowania dużych instalacji OZE wyłącznie na podstawie MPZP. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 14 ust. 6a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lokalizacja komercyjnych instalacji OZE na użytkach rolnych klasy I-IV oraz na gruntach leśnych bez względu na ich moc, a na pozostałych gruntach o mocy powyżej 1000 kW (tj. 1 MW) jest możliwa wyłącznie na podstawie MPZP.
Wspomniane powyżej obostrzenia odnoszę się wyłącznie do wolnostojących instalacji OZE. W praktyce oznacza to, że instalacje OZE montowane na budynkach nadal mogą być lokalizowanie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, lokalizowanie instalacji OZE na podstawie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest także na gruntach rolnych klasy IV, jeżeli nie będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii, a ich moc całkowita nie przekroczy 150 kW. Oznacza to zatem, że na gruntach rolnych klasy IV bez uchwalenia MPZP mogą powstawać jedynie źródła OZE wykorzystywane na potrzeby własne (tj. instalacje prosumenckie).
Warto odnotować także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami odległość nowej elektrowni wiatrowej od istniejącego budynku mieszkalnego nie może być mniejsza niż 10-krotność wysokości planowanej elektrowni wiatrowej (tzw. zasada 10H), chyba że MPZP określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów. Wymogi te ustanowiono ustawą z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 poz. 553) i obowiązują w Polsce począwszy od 23 kwietnia 2023 roku. Zasada 10H określa zatem minimalną odległość elektrowni wiatrowej od zabudowań, z tym że władze gmin mogą zmniejszyć minimalną odległość turbin wiatrowych do 700 metrów od zabudowań, po przeprowadzeniu dodatkowych konsultacji z lokalną społecznością i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto, minimalna odległość elektrowni wiatrowej od parku narodowego została ustalona również zgodnie z zasadą 10H.
Warto odnotować, że gminy, w których już zostały zlokalizowane elektrownie wiatrowe na podstawie obowiązujących MPZP, zachowają możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na obszarach, dla których MPZP nie został sporządzony, jednak obiekt lokalizowany na podstawie wymienionych wyżej decyzji, powinien znajdować się w odległości minimum 700 m od elektrowni.
Decyzja WZ wydawana jest na czas nieokreślony. Decyzja ta wygasa jednak w przypadku, gdy uchwalony został MPZP, a jednocześnie inwestor do tego czasu nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji OZE. Nowe przepisy wprowadzające zakaz wydawania decyzji WZ w odniesieniu do wielkoskalowych instalacji OZE przewidują ponadto, że dotychczasowe decyzje WZ zachowają moc maksymalnie przez okres 5 lat od daty ich wejścia w życie. Termin ten jednak nie dotyczy decyzji, które stały się prawomocne przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Warto wskazać, że inwestor w postępowaniu o wydanie decyzji WZ nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości pod budowę instalacji OZE. Kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady podlegać będzie badaniu na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę instalacji OZE. Ponadto, weryfikacja tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości następuje także na etapie ubiegania się o wydanie warunków przyłączenia i zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej.
DECYZJA O LOKALIZACJI INWESTYCJI CELU PUBLICZNEGO
Dotychczas inwestycja w OZE mogła być rozpatrywana jako inwestycja celu publicznego. W przypadku braku MPZP lokalizacja budowy instalacji OZE mogła przebiegać na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego. Zakwalifikowanie inwestycji budowlanej w zakresie OZE jako inwestycji stanowiącej realizację celu publicznego przyspieszało proces uzyskania niezbędnych decyzji lokalizacyjnych z uwagi na ograniczenie procesu konsultacji społecznych. Zasadniczy problem polegał jednak na tym, że ustawodawca w katalogu inwestycji realizujących cel publiczny zamieścił m.in. urządzenia służące do przesyłania (a nie do wytwarzania) energii elektrycznej (art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Literalna interpretacja przepisów ustawy w praktyce prowadziła do błędnego wniosku, że budowy instalacji OZE nie można traktować jako inwestycji celu publicznego. Taką interpretację stosowały najczęściej organy administracji rządowej i samorządowej, pomimo że ustawodawca za cel publiczny uznaje m.in. także inwestycje służące ochronie środowiska (art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami).
W orzecznictwie uznawało się jednak, że samo błędne zakwalifikowanie budowy instalacji OZE jako inwestycji celu publicznego nie uzasadniało wadliwości decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak np. NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2669/13). Odmowę przyznania instalacji OZE statusu inwestycji celu publicznego należało uznać bowiem za praktykę niezgodną z dyrektywą OZE (tj. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. w zakresie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych). Postulowano nawet, aby ustawodawca polski dostosował przepisy do wytycznych prawa unijnego, przykładowo poprzez wyraźne sprecyzowanie w ustawie o OZE, że budowa i eksploatacja instalacji OZE stanowi inwestycję celu publicznego, tak jak ma to miejsce obecnie w odniesieniu do morskiej farmy wiatrowej czy elektrowni szczytowo-pompowe, wymiennych w katalogu inwestycji celu publicznego (art. 6 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami).
Obecnie jednak, począwszy od wejścia w życie zakazu wydawania decyzji WZ dla dużych instalacji OZE, uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wielkoskalowych instalacji OZE jest niemożliwe. Wprowadzenie obowiązku lokalizacji budowy takich instalacji OZE na podstawie MPZP oznacza, że w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o wydanie dla budowy takiej instalacji decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ odmówi wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, stosownie do art. 50 ust. 2b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Materiał prasowy: radca prawny Bartosz Fogel.
fot. Bartosz Fogel, Kancelaria Prawna GFP_Legal Wrocław
#OZE #OdnawialneŹródłaEnergii #ElektrowniaWiatrowa #ElektrowniaSłoneczna #ElektrowniaPVA #FarmaWiatrowa #FarmaSłoneczna #FarmaPV #FarmaFotowoltaiczna #GFP_Legal #GrzelczakFogelPartnerzy #KancelariaPrawnaGFPlegal #KancelariaPrawnaWrocław
